что такое государственная функция
ПОНЯТИЕ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ», «УСЛУГА» И «ПУБЛИЧНАЯ УСЛУГА»
ПОНЯТИЕ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ», «УСЛУГА» И «ПУБЛИЧНАЯ УСЛУГА»
В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место – тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.
Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.
При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).
Публичная услуга – это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.
Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:
Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;
Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.
Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;
Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.
Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».
Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.
Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.
Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,
Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.
Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги, который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.
В соответствии со статьей 69.2. Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:
1) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;
2) определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
3) показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;
4) порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;
5) предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;
6) порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
7) требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
ПОНЯТИЕ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ», «УСЛУГА» И «ПУБЛИЧНАЯ УСЛУГА»
В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место – тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.
Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.
При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).
Публичная услуга – это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.
Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:
Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;
Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.
Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;
Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.
Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».
Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.
Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.
Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,
Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.
Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги, который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.
В соответствии со статьей 69.2. Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:
1) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;
2) определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
3) показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;
4) порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;
5) предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;
6) порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
7) требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Что такое государственная функция
УДК 35.076.12
СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
THE RATIO OF PUBLIC SERVICES AND STATE FUNCTIONS
Аннотация: Статья посвящена вопросам соотношения государственных услуг и государственных функций. Рассмотрены отличительные особенности и характерные черты государственных услуг и функций, приведет понятий аппарат и нормативная база.
Abstract: The Article is devoted to the correlation between public services and public functions. The distinctive features and characteristic features of public services and functions, will lead the concepts of the apparatus and regulatory framework.
Ключевые слова: государство, власть, услуга, функция, общество
Keywords: state, power, service, function, society
Неотъемлемой функцией социально ориентированного государства является производство общественных товаров и услуг (благ). Общество на протяжении всей своей истории нуждалось в общественных благах, а за их производство отвечает государство. Полезность общественных благ носит масштабный характер. Под общественными благами можно понимать товары и услуги, которые при их наличии доступны всем членам общества. Однако, существуют такие общественные блага, часть из которых население может получать в виде государственных услуг. Но как понять, что представляют собой государственные услуги, и где проходит граница между государственными услугами и государственными функциями [8].
В связи с этим тема данной статьи представляется достаточно важной и актуальной.
Объектом исследования являются государственные функции и государственные услуги.
Цель данной статьи – рассмотреть государственный функции и услуги с точки зрения характерных черт и отличительных особенностей.
В Российской Федерации, как и в других странах мира, сфера оказания государственных услуг приобретает очень высокую значимость в обеспечении интересов современного общества. В век информационно-коммуникативных технологий, которые фактически полностью охватили жизнь, государственные органы и общество стремятся к более эффективному взаимодействию между собой. Задачей государственных органов, в данном случае, является гарантия доступности оказания государственной услуги для гражданина. [11]
С каждым годом вмешательство государства в экономику возрастает. Большое количество товаров и услуг должно предоставляться государством, поскольку сам рынок не в состоянии их обеспечить в нужном количестве из-за отсутствия мотивации, так как их потребляют все, не зависимо от того, платят они за это или нет. Всё более становиться актуальным реализация концепции сервисного государства и нового государственного менеджмента [10, 12]. Который подразумевает замену централизованного подхода на децентрализованный подход организации государства, передачу на договорной основе государственных функций частным организациям, внедрение в государственное управление форм и методов, принятых в бизнесе. Государство трансформируется из властного субъекта в корпорацию, оказывающую населению услуги [6, 7].
Однако внедрение западных либеральных идей в российскую правовую действительность не было согласовано прежде всего уже с существующими у нас правовыми терминами и категориями, что привело к путанице в их определении в нормативно-правовом массиве. Так, в действующем законодательстве государственные услуги определяются то через услуги, то через функции, то через полномочия, то через социальные услуги или деятельность.
Анализ характерных черт и отличительных особенностей государственных функций и государственных услуг приведен в таблице 1.
Таблица 1
Анализ характерных черт и отличительных особенностей государственных функций и государственных услуг
Характерная черта/отличительная особенность
Государственная функция
Государственная услуга
Это конкретное и регулярное направление деятельности государственного органа, как правило, закрепленного законодательно, и осуществление этой деятельности приводит к конечному результату.
Это целенаправленная деятельность органов власти либо подведомственных учреждений по удовлетворению потребностей и нужд граждан, имеющих законные права и интересы, осуществляемая как ответ на их обращение.
Разделены на три группы:
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [3].
Федеральный Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1].
Нормативное правовое закрепление
Базовые и ведомственные перечни государственных услуг
Реестры государственных услуг
Федеральный орган исполнительной власти;
Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
Орган местного самоуправления; Государственные учреждения;
Иные юридические лица.
Федеральный орган исполнительной власти;
Орган государственного внебюджетного фонда; Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
Орган местного самоуправления; Государственные учреждения Подведомственные организации.
Основания для оказания услуги
В соответствии с государственным заданием.
По запросам заявителей.
Наличие административных регламентов
Требуется, включая стандарт предоставления государственной услуги.
1) если инициатором взаимодействия является ОРГАН ВЛАСТИ (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
2) если инициатором взаимодействия является ГРАЖДАНИН, ОРГАНИЗАЦИЯ (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.
В отличие от государственных услуг, понятия которых так или иначе определены в действующем законодательстве, термин «государственные функции» употребляется без четкого его обозначения. С одной стороны, Закон № 210-ФЗ, трактуя понятие «государственные услуги», увязывает его с понятием «государственные функции» [1], т. е. государственная услуга – это деятельность по реализации функций. С другой стороны, понятие «государственные функции» встречается, например, в нормативных правовых актах, устанавливающих необходимость внедрения административных регламентов (постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг») [2]. Указанное постановление Правительства РФ косвенно дает определение понятию «государственные функции» в Правилах разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций. Пункт 1 Правил определяет регламент как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении государственного контроля (надзора). [5]
Вновь разрабатываемые нормативно-правовые акты стали конкретизировать, указывая в них, что если речь идет о государственных функциях, то к ним следует относить функции по осуществлению государственного контроля (надзора). Такие информационные сервисы, как Федеральный реестр государственных услуг (функций) и Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), позволят на практике брать опыт схожих ведомств для формирования номенклатуры государственных функций и государственных услуг.
Для выполнения государственных функций зачастую не требуется никаких обращений граждан в государственные органы. Ведь исполнение государственных функций ставит своей задачей, прежде всего, удовлетворение долговременных интересов граждан, организаций и общества в целом, а не конкретных потребностей. Например, строительство транспортной инфраструктуры или больниц, либо создание организационной, материальной инфраструктур для предоставления услуг, но при этом не являющееся услугой как таковой.
На практике отличительной особенностью государственных услуг от функций государства является необходимость формирования государственного задания [9].
Разные учёные по-разному трактуют соотношение государственных услуг и государственных функций, одни считают, что государственная услуга является функцией органов исполнительной власти, другие, что государственная услуга является характеристикой государственной функции. Также большая часть учёных отдельно от государственных выделяют публичные услуги. Из-за огромного разнообразия различных трактовок большого количества людей и отсутствия единой системы определений, появляется серьёзная путаница, которая влечёт за собой различные последствия. Из-за этого возникает необходимость дать объяснение двум таким ёмким понятиям как «государственная услуга» и «государственная функция». Это может не только повлиять на мировосприятие людей, но и улучшить ситуацию в сфере государственной службы и предоставлении государственных услуг.
Необходимо отметить, что разграничение понятий «государственная услуга» и «государственная функция» является чрезвычайно важным. Это объясняется, главным образом, возможностью возникновения различного рода правовых коллизий с дальнейшими негативными последствиями.
Оба понятия демонстрируют суть взаимодействия государства и общества. Но каждому из них присущ ряд особенностей, ключевыми и из которых являются: во-первых, наличие государственного задания для оказания государственных услуг и, во-вторых, количество участников.
Государственные услуги тесно связаны с государственными функциями, но там, где речь идёт о властно-распорядительных полномочиях, государственные услуги не могут иметь места.
Государственные функции условно можно разделить на две большие группы:
— Государственные функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя.
— государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг.
В последнее время участилась тенденция хаотичного и бессистемного перепутывания понятийного аппарата публичного и частного права, что приводит к деградации и дестабилизации органов государственной власти и как следствие ставят под сомнение значение государственных институтов и государства в целом. Отсюда можно сделать вывод, что необходимо толковать государственные услуги и функции исходя из традиционных в отечественном праве подходов, не смешивать и без того сложные термины и характеризуемые ими правовые явления.
Список литературы / References
Список литературы на английском языке / References in English