Что важнее генплан или пзз
Территориальное планирование. Цели и задачи. Виды и особенности проведения работ. Правила землепользования и застройки, генеральные планы и проекты межевания территории.
17 января 2021 года, 08:58 просмотров: 22083
В перечень наших услуг входят работы по территориальному планированию (Далее – терпланирование). Клиенты и партнеры часто интересуются, что именно входит в понятие территориального планирования, как выполняются такие работы и в какие сроки.
Сегодня мы постараемся раскрыть эту тему.
Начнем с того, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации (Далее – ГрК РФ) есть целая глава, посвященная территориальному планированию.
Территориальное планирование представляет из себя планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Оно направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.
ГрК РФ для Российской Федерации установлены следующие виды документов территориального планирования:
1) Схемы территориального планирования РФ в области:
2) Схемы территориального планирования субъекта РФ включают: карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе:
Документами территориального планирования муниципальных образований являютс я:
Состав документов территориального планирования муниципальных образований, а также состав планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с ГрК РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Документы территориального планирования являются утверждаемыми для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
3) Схемы территориального планирования муниципальных районов включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
Документы территориального планирования муниципальных образований включают :
Указанные документы являются обязательными для органов местного самоуправления при реализации соответствующих решений.
Давайте кратко разберем каждое понятие отдельно.
Согласно ст.45 ч.6 ГрК РФ любое муниципальное образование не вправе осуществлять планирование, застройку и реконструкцию территории, без согласованного и утвержденного генерального плана. Иначе говоря, при отсутствующем Генеральном плане поселения или городского округа становится невозможным выделение земель под застройку, под размещение крупных объектов инженерной и транспортной инфраструктур, производственных зон, объектов культуры и спорта и т.д.
Данное понятие мы раскрываем в статье: «Генеральный план».
Разработка ПМТ осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных ППТ (в границах установленных красных линий). Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков и осуществляется, как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа.
Более подробно о том, что такое проект межевания территории читайте переходя по ссылке.
Правила землепользования и застройки (Далее – ПЗЗ) — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии со статьей 31 ГрК РФ подготовка проекта ПЗЗ может осуществляться:
О ПЗЗ боле подробно читайте здесь.
Все образцы документов Вы можете найти в разделе «Образцы», перейдя по ссылке: https://rkc56.ru/page/2182
2. Порядок разработки и утверждение документов территориального планирования
В соответствии с статьей 14 ГрК РФ схемы территориального планирования субъектов РФ содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:
Деятельность по подготовке документов территориального планирования включает в себя комплекс сложных многоэтапных мероприятий. Разберем поэтапно:
Первый этап: первичный. Здесь оцениваются исходные документы, действующие документы территориального планирования. А также принимаются решения об их корректировке или разработке новых документов.
Определяется нормативно-правовая база, готовятся технические задания на разработку документов и проводится конкурс по выбору подрядной организации, которая обеспечит подготовку проектов документов территориального планирования.
Второй этап: сбор исходной информации. Осуществляется подготовка данных для дальнейшего использования в разработке необходимых проектов.
Третий этап: формирование проекта документа территориального планирования. Формируется система целей и задач, выполняется функциональное зонирование. Работы по подготовке проектов, графические и текстовые описания.
Четвертый этап: согласование проекта. Итогом согласования проекта является заключение соответствующих исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, которые уполномочены на согласование таких документов: органы местного самоуправления поселений муниципального района, органы местного самоуправления муниципальных районов, имеющих общую границу с муниципальным районом, в отношении которого разработана схема территориального планирования; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен муниципальный район; федеральный орган исполнительной власти.
А теперь более подробно рассмотрим процессы разработки необходимых нам документов.
Разработка проекта внесения изменений в генеральный план поселения / городского округа.
Отметим сразу, подготовка генерального плана осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генплан изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя :
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ) в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального и местного значения, за исключением линейных объектов.
Сведения о границах населенных пунктов являются обязательным приложением к генеральному плану и должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ.
Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов.
На карте планируемого размещения объектов отображаются:
1) планируемые для размещения объекты местного значения относящиеся к следующим областям:
2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального, регионального и местного значения.
К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Которые содержат:
1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития МО (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения поселения, городского округа;
2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа;
3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие этих территорий;
4) утвержденные документами территориального планирования РФ сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального, регионального и местного значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики ЗОУИТ в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов;
5) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
6) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;
7) сведения об утвержденных предметах охраны и границах территорий исторических поселений федерального значения и исторических поселений регионального значения.
Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:
В соответствии с положениями ГрК РФ внесение изменений в генеральные планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генплан изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Отметим, что заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.
Разработка проекта внесения изменений в генеральный план поселения / городского округа
В соответствии с положениями Градостроительного Кодекса РФ подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.
Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генплан изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генплан изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
Более подробно мы писали об этом ранее. Переходите по ссылке.
Разработка проекта планировки территории и проекта межевания территории.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.
Подготовка ППТ осуществляется в соответствии с положениями ст. 42, 45 ГрК РФ. На территории Оренбургской области во исполнение положений Градостроительного кодекса принят и действует Закон Оренбургской области от 16 марта 2007 г. N 1037/233-IV-ОЗ «О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области».
Подготовка ППТ осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Подготовка ППТ осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.
Более подробно читайте в нашей статье. Переходите по Ссылке.
Разработка проекта нормативов градостроительного проектирования.
Регламентирована положениями статьи 29.1-29.4 ГрК РФ. Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:
1) региональные нормативы градостроительного проектирования;
2) местные нормативы градостроительного проектирования, которые включают в себя:
Органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивают систематизацию нормативов градостроительного проектирования по видам объектов регионального значения и объектов местного значения в порядке, установленном законами субъектов РФ.
Более подробно о том, какие нормативные акты действуют и как проходит процедура на территории Оренбургской области читайте, переходя по ссылке.
Разработка проекта межевания территории
Подготовка ПМТ осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.
Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.
Читайте более подробно по ссылке.
3. Размещение документов территориального планирования
Осуществляется размещение документации в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП).
Размещение утвержденных нормативов градостроительного проектирования в муниципальных информационных системах, возможно в случае, если такое размещение предусмотрено нормативными правовыми актами, регламентирующими статус соответствующих систем. Размещение утвержденных нормативов градостроительного проектирования в Информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) осуществляется при наличии дополнительного раздела, предназначенного для размещения таких нормативов.
Органы местного самоуправления, согласно пункту 4 Правил ведения ФГИС ТП (Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 289), должны определить уполномоченных лиц, на которых в установленном порядке возложены должностные обязанности по размещению информации в муниципальных информационных системах и (или) в ФГИС ТП.
Размещение информации в ФГИС ТП, согласно пункту 10 Правил ведения ФГИС ТП, осуществляется с применением усиленной квалифицированной электронной подписи. Структура и форматы информации, размещаемой в муниципальных информационных системах, ФГИС ТП, должны соответствовать требованиям, утвержденным Минрегионом России.
Доступ к информации, размещенной в муниципальных информационных системах, обладателей информации, обеспечивается путем подключения этих информационных систем к ФГИС ТП в соответствии с утвержденными Минрегионом России технико-технологическими требованиями обеспечения взаимодействия ФГИС ТП с другими информационными системами.
Заключение
Команда «Регионального кадастрового центра» имеет значительный опыт в выполнении подобных работ. Мы нацелены на достижение высокого и качественного результата. Среди наших клиентов по данному виду работ: ООО «Газпромнефть – ГЕО», Администрация Бузулукского района, ООО «Оренбив», ООО «Оренбург Водоканал» и многие другие.
Мы с радостью поможем Вам!
Рекламный материал создан про поддержке «Центра предпринимательства Оренбургской области».
Соотношение правил землепользования и застройки и генеральных планов поселений (городских округов): теория и практика
Сидоркин Александр Анатольевич, ведущий специалист-юрисконсульт Ассоциации «Национальное объединение строителей», магистр юриспруденции.
Статья посвящена проблеме соотношения генерального плана поселения (городского округа) и правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Статья касается проблемы несоответствия предельных параметров разрешенного строительства, устанавливаемых градостроительными регламентами ПЗЗ, параметрам функциональных зон генерального плана. Автором анализируется правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации о необходимости строгого соответствия ПЗЗ генеральному плану, а также о возможности признания указанных правил недействующими по причине их несоответствия параметрам функциональных зон генерального плана.
Ключевые слова: генеральный план, правила землепользования и застройки, функциональное зонирование, градостроительное зонирование.
Correlation between Land Use and Development Rules and Urban Master Plans (Master Plans of Urban Districts): Theory and Practice
Sidorkin Aleksandr A., Leading Legal Advisor of the National Association of Builders, Master of Laws.
The article is devoted to the problem of relationship between master plan and town planning regulations. The article concerns the problem of disparity of maximum parameters of the permitted construction of town planning regulations to the parameters of functional zones of master plan. Author analyzes the legal position of the Supreme Court of the Russian Federation that determines strict compliance of town planning regulations with the master plan and the possibility of abolition these regulations because of their inconsistency with the parameters of functional zones of master plan.
Key words: master plan, functional zoning, town planning regulations, legal zoning.
См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Указанные документы «сопровождают» друг друга не случайно, ведь одним из основных концептуальных положений действующего ГрК РФ является установление двустадийной системы определения правового режима земель поселения (городского округа), включающей в себя, во-первых, функциональное зонирование, осуществляемое посредством установления функциональных зон генеральным планом, и, во-вторых, градостроительное зонирование, реализуемое через установление территориальных зон в ПЗЗ.
За исключением немногочисленных случаев, в которых закон прямо позволяет разрабатывать ПЗЗ при отсутствии генерального плана (ч. 6 ст. 18, ч. 4 ст. 31 ГрК РФ).
Кроме случаев, когда необходимо определить функциональные зоны на межселенных территориях. Такие зоны определяются схемой территориального планирования муниципального района (см. ст. 19 ГрК РФ).
См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (вопр. 20). М.: Проспект, 2010.
Несмотря на то что описанная выше система существует достаточно долго, основные ее внутренние противоречия, как представляется, по-прежнему не устранены и, очевидно, требуют совершенствования действующего правового регулирования. К подобному выводу нас приводят следующие обстоятельства.
Законодательное закрепление указанной выше двустадийной системы изначально не сопровождалось определением в ГрК РФ порядка осуществления функционального зонирования, равно как и определением четких правил его соотношения с зонированием градостроительным. По этой причине возникла и сохраняется до сих пор правовая неопределенность по вопросу о том, как с точки зрения права соотносятся указанные виды зонирования.
Отсутствие правовой определенности по вопросу о том, насколько тесно связаны генеральный план и ПЗЗ, привело на практике к возникновению ряда споров, связанных с реализацией инвестиционно-строительных проектов. Реализация таких проектов нередко требует внесения изменений в документы, определяющие параметры правового режима соответствующих территорий.
Трудности при этом возникают в ситуациях, когда на месте функциональной зоны с одними параметрами застройки (например, малоэтажными жилыми домами) устанавливается территориальная зона высотной (или смешанной) застройки. Перед судами при разрешении споров, возникающих в подобных случаях, неизбежно возникает необходимость решить вопрос о правомерности корректировки ПЗЗ без соответствующей корректировки генерального плана. Решить такой вопрос невозможно, не прояснив главное: как с точки зрения права связаны указанные документы.
Данная ситуация вполне закономерно привела к формированию правовой позиции по данному вопросу на уровне высшей судебной инстанции. Так, в целом ряде судебных актов Верховным Судом Российской Федерации был сформулирован подход к разрешению описанных выше споров. Ключевые выводы Верховного Суда Российской Федерации сводятся к следующему.
См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2017 года N 32-АПГ17-1 // СПС «КонсультантПлюс»; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2016 года N 4-АПГ16-33 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июля 2017 года N 51-АПГ17-8 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2016 года N 44-АПГ16-22 // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, Верховным Судом Российской Федерации была сформулирована позиция о «жестком» соотношении генерального плана и ПЗЗ, согласно которой параметры разрешенного строительства, определенные градостроительными регламентами территориальных зон, не могут «отступать» от определенных генеральным планом параметров зон функциональных.
См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2017 года N 4-АПГ17-22 // СПС «КонсультантПлюс».
См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // БВС РФ. 2008. N 1.
Указанная позиция применяется судами и сегодня. См., напр.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2017 года N 9-АПГ17-1 // СПС «КонсультантПлюс».
См.: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 марта 2017 года N Ф04-612/2017 по делу N А67-3039/2016 // СПС «КонсультантПлюс». Определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2017 года N 304-КГ17-9797 отказано в передаче дела N А67-3039/2016 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства данного Постановления.
Не отрицая самой необходимости выработки правовой позиции по вопросу о соотношении генерального плана и ПЗЗ, отметим, однако, что сформулированная Верховным Судом Российской Федерации позиция о строгом соотношении указанных документов представляется небесспорной.
Следует отметить, что именно идея о нестрогом соответствии ПЗЗ и генерального плана (об учете положений генерального плана при разработке проекта ПЗЗ, а не о соответствии ПЗЗ генеральному плану) была заложена в ГрК РФ изначально. Вместе с тем ряд противоречивых положений ГрК РФ заставили суд прийти к противоположному выводу. Так, например, суд в обоснование своей позиции привел положение ГрК РФ о том, что несоответствие ПЗЗ генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с генеральным планом.
В то же время ч. 2 ст. 33 ГрК РФ объявляет такое несоответствие лишь поводом для рассмотрения вопроса о внесении изменений в ПЗЗ. Окончательное решение о внесении таких изменений принимается главой администрации муниципального образования с учетом подготовленного заключения комиссии по разработке ПЗЗ (ч. 4 и 5 той же статьи). Иными словами, здесь не идет речь о приведении ПЗЗ в соответствие с генеральным планом, ведь оно находится в зависимости от решения главы администрации.
Данные положения введены с 1 января 2017 года. См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4306.
Данные положения введены с 30 сентября 2017 года. См.: Федеральный закон от 1 июля 2017 года N 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны» // СЗ РФ. 2017. N 27. Ст. 3932.
Таким образом, несоответствие ПЗЗ генеральному плану (в том числе в части параметров этажности домов) не является основанием для безусловного внесения изменений в ПЗЗ, за исключением двух перечисленных выше случаев, что указывает на юридическую небезупречность правовой позиции суда.
Препятствует достижению определенности и само правовое регулирование процесса функционального зонирования. ГрК РФ в данной части ограничивается лишь общим определением функциональной зоны как зоны, для которой документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, не раскрывая, однако, что следует понимать под функциональным назначением и, более того, какие именно параметры функционального зонирования могут быть установлены. Тем самым федеральный законодатель, по сути, отдает вопрос о конкретном содержании указанных параметров муниципальным образованиям. Следует подчеркнуть отличие генерального плана от ПЗЗ в этой части, ведь содержание градостроительных регламентов весьма четко определено нормами ГрК РФ.
Таким образом, неясным остается, могут ли такие параметры, как этажность, включаться в перечень параметров функционального зонирования или место им должно быть исключительно в ПЗЗ. Представляется, что данные параметры непосредственно определяют специфику использования территории, определяют необходимые для ее обслуживания объемы инфраструктуры и все же должны, по нашему мнению, определяться в генеральном плане. Иное толкование противоречило бы интересам муниципальных образований, препятствовало бы обеспечению ими устойчивого развития своих территорий.
Важно отметить, что юридически небезупречным является фактическое признание судами генерального плана нормативным правовым актом, в то время как вопрос о признании генерального плана таковым является спорным.
Несмотря на выраженную в п. 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 позицию о наличии нормативных свойств у решения об утверждении генерального плана (а стало быть, и у него самого), следует отметить, что генеральный план не содержит предписаний, которые могли бы быть квалифицированы как нормативные (кроме тех, которые определяют границы земель населенных пунктов). Так, за несоблюдение установленных им расчетных сроков законодательством не предусматриваются конкретные меры юридической ответственности. В самом же тексте генерального плана, как правило, отсутствуют четкие правила поведения. Более того, сам такой текст зачастую (в отличие, например, от ПЗЗ) не соответствует требованиям юридической техники, обычно предъявляемым к нормативным правовым актам: не содержит разбивки на статьи, пункты, подпункты, использует терминологию, не коррелирующую с терминологией отраслевого законодательства (в частности, о градостроительной деятельности).
См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. N 35.
Так, например, в упомянутом выше деле по ЖК «Лайково» ПЗЗ были признаны не соответствующими положениям генерального плана о том, что «. сельское поселение Горское относится к Истринско-Звенигородской устойчивой системе расселения, доминирующим признаком функционального освоения и пространственной организации территории которой является рекреационно-городская застройка. «, и о том, что «одним из мероприятий по формированию планировочной структуры поселения является размещение в планируемых жилых зонах преимущественно малоэтажной застройки. «.
Представляется, что подобные формулировки генерального плана будут вполне ясны специалистам в области архитектуры. Однако юрист не сможет не заметить отсутствие в этих положениях признаков формальной определенности, не сможет обойти вниманием наличие расплывчатых формулировок («доминирующий признак», «преимущественно малоэтажная застройка»), которые, несомненно, несут в себе определенный смысл, но не участвуют (и не могут участвовать) в установлении нормативного предписания.
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982. С. 211.
Изложенное выше позволяет констатировать наличие правовой неопределенности по вопросу о правовой природе генерального плана и о том, как с ним должны соотноситься ПЗЗ. Выработанная же Верховным Судом Российской Федерации позиция, несмотря на ее правовую небезупречность, не заслуживает однозначной негативной оценки: при отсутствии четких указаний законодателя она тем не менее направлена на достижение определенности по вопросу о соотношении функционального и градостроительного зонирования, на создание ориентира для разрешения возникающих споров и в конечном итоге на ограничение дискреции муниципальных образований в вопросах изменения правового режима территорий, на обеспечение их устойчивого развития.
В то же время такие ориентиры для судов должны задаваться в первую очередь законодателем, а сами они должны находить выражение в нормативных правовых актах: в первую очередь в ГрК РФ, в котором должны быть закреплены, во-первых, четкие правила соотношения генерального плана и ПЗЗ и, во-вторых, отражен определенный взгляд законодателя на правовую природу генерального плана. Исходя из такого взгляда должны быть установлены и соответствующие требования к разработке генерального плана.