какие задачи в обществе решаются путем применения публичной власти
Публичная деятельность в системе муниципального управления
Вы будете перенаправлены на Автор24
Публичная деятельность в системе муниципального управления – это подход к организации управления делами публичных сообществ в виде муниципальных образований.
Публичная власть как общественный институт
В российском праве понятие «публичная власть» характеризуется сравнительно недавним появлением. Советский подход к данному понятию отождествлял его с термином «государственная власть». Обращение к данному термину в постсоветский период активизировалось за счет введения института местного самоуправления, который рассматривался в качестве формы публичной власти, но выводился за пределы государственной власти. Постепенно данный термин вошел в обиход и стал применяться по отношению ко всем институтам власти.
Сегодня термин «публичная власть» охватывает все уровни государственного управления в стране, в том числе и муниципальное управление.
Публичная власть направлена на организацию управления обществом на определенной территории. Публичная власть обладает определенными особенностями, к числу которых можно отнести следующие:
Основное назначение публичной власти состоит в направленности на разрешение общих вопросов и отстаивание общих интересов определенного территориального сообщества.
Готовые работы на аналогичную тему
Каждое территориальное сообщество привносит свои особые черты в организацию публичной власти на ее территории, однако в рамках одного государства формируется единая система публичной власти, основанная на иерархическом построении и подразумевающая автономию каждого уровня власти по отношению к закрепленным за ним полномочиям.
Определение состава полномочий, пределов ответственности на каждом уровне публичной власти возложено на государство.
Для современного демократического общества характерны горизонтальное разделение власти на ее ветви в виде законодательной, исполнительной и судебной, а также вертикальная децентрализация публичной власти.
Общее управление современным обществом базируется на множестве различных сообществ, функционирующих в качестве самостоятельных коллективов.
Для федеративных государств характерна трехуровневая публичная власть в лице федеральной власти, региональной власти, местной власти.
Специфика реализации публичной власти в муниципальном управлении
С формальной точки зрения местный уровень власти является низшим уровнем публичной власти. Однако в силу специфики российского законодательства о местном самоуправлении на уровне местной публичной власти могут выделяться некоторые территориальные звенья муниципального управления, обусловленные наличием муниципальных районов, городских округов и иных специфических муниципальных образований.
Местный уровень публичной власти отличается специфической характеристикой: если федеральный и региональный уровень управления представлены государственной публичной властью, то местный муниципальный уровень подразумевает реализацию публичной власти территориальных коллективов. Данный факт, безусловно, определяет специфичность муниципальные публичной власти, однако за счет того, что источником публичной власти на любом уровне выступает население, публичная власть муниципального уровня имеет много общего с публичной властью федерального и регионального уровня.
Муниципальный уровень публичной власти формируется представительным и исполнительными органами муниципального управления, принимающими решения, обязательные к исполнению на определенной территории муниципального образования. При этом следует отметить, что публичная власть на любом уровне характеризуется наличием в ней государственного начала. Государственная власть распространяется на все уровни публичного управления, но допускает самостоятельность муниципального управления, гарантированную российской Конституцией.
Отличительной особенностью управления обществом в современном государстве выступает сочетание принципа социального единства власти и разграниченности полномочий между уровнями власти с принципом субсидиарности.
В отношении местного уровня публичной власти первый из указанных принципов проявляется в наличии у муниципальных органов власти определенных полномочий и ответственности за их исполнение. Субсидиарность публичной власти местного уровня подразумевает отсутствие необходимости передачи полномочий муниципального управления более высоким уровням власти при возможности их полноценной реализации на местном уровне.
Таким образом, для муниципального уровня публичной власти характерно наличие определенной ответственности за решение вопросов и проблем, в отношении которых данный уровень власти является наиболее эффективным.
Европейская хартия местного самоуправления закрепляет преимущественность осуществления публичных полномочий органами власти, наиболее приближенными к населению.
Публичная власть на муниципальном уровне характеризуется следующими признаками:
Публичность муниципальной власти проявляется в ее опоре на мнение жителей муниципального образования и применении форм прямой демократии.
Возможности публичного управления
Органы публичного управления, как бы сильны они ни были (даже само государство), осуществляя свою управленческую деятельность, конечно, не в состоянии решить все насущные общие вопросы (постоянно возникают новые проблемы), ликвидировать социальное неравенство в обществе, различия в другом публичном коллективе и тем более устранить возрастные и половые различия. Возможности публичного управления ограниченны. Путем применения публичной власти можно решить лишь некоторые общие дела (прежде всего выдвигающиеся на первый план), частично — другие вопросы и никогда нельзя решить третьи (например, изменить климат планеты в точно установленных параметрах). Какие-то различия будут существовать всегда, без этого невозможно развитие общества. Применяя меры управленческого воздействия, невозможно устранить социальные и иные конфликты в обществе или ином публичном коллективе, среди населения субъекта федерации, автономии, муниципального образования, в некоторых добровольных объединениях. Путем регулирующего воздействия органов публичного управления (каждого — на своем уровне) можно лишь сгладить конфликты, не доводя их до разрушительного противоборства.
Вместе с тем возможности органов публичного управления, особенно в территориальных публичных коллективах, власть в которых (в каждом в соответствующем объеме) распространяется на всех находящихся в границах территориального коллектива, для регулирования общественных, а иногда и не только общественных, отношений велики. Уполномоченный на то законом орган государства (суд, при национализации — парламент) может отобрать имущество у собственника для «общественной пользы» (в настоящее время, как правило, — только с компенсацией) или временно реквизировать, скажем, средства передвижения при чрезвычайных ситуациях (органы чрезвычайного или военного управления) с возвращением имущества по мере надобности или с компенсацией. Проводя аграрную реформу (в Италии, Польше, Японии и др.) или национализацию группы однородных объектов (например, некоторых банков во Франции, электротехнической промышленности в Италии, угольных шахт в Великобритании и т.д.), государство лишало собственности большую группу лиц (с компенсацией). Законом или судебным решением (а при государственных переворотах — чрезвычайными актами) государственные органы запрещают и распускают политические партии, другие объединения граждан, если такие объединения нарушают конституцию и закон, устанавливают обязательную государственную идеологию (например, панча-сила в Индонезии, идеи марксизма-ленинизма и чучхе в КНДР)- Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах вправе лишить человека свободы и даже жизни, вправе отобрать детей у недостойных родителей для иного воспитания. В то же время государственные органы могут награждать, предоставлять льготы и пособия, освобождать от обязанностей и т.д.
Управленческие органы субъектов федерации и автономных образований имеют меньшие возможности для регулирования общественных отношений, чем органы государства. Вопросы преступлений и наказаний, обороны, иностранные дела, железнодорожный транспорт и многие другие вне их ведения. Но полномочия субъектов федерации достаточно велики. Во многих странах субъекты федерации в соответствии с федеральными конституциями Имеют совместные полномочия по многим очень важным вопросам с федерацией (например, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными богатствами; общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное право), и если федерация не воспользовалась преимущественным правом урегулировать данные отношения, это могут сделать субъекты федерации. У них есть и исключительные полномочия, в осуществление которых федерация не вправе вмешиваться (если не нарушены федеральная конституция и федеральное законодательство). Кодексы РФ, принятые в 2001 г. (трудовой, об административных правонарушениях), также закрепляют полномочия субъектов РФ в этих областях.
У автономных образований (за исключением Испании) нет совместных полномочий с государством. Однако, как говорилось, конституцией или иными законами им выделена своя сфера регулирования общественных отношений (они принимают законы или постановления).
Управленческие органы субъектов федераций и автономных образований имеют свою собственность, предприятия, свой местный транспорт, свою землю, они регулируют вопросы, касающиеся внутренней жизни субъектов федерации и автономий.
У муниципальных органов возможности, разумеется, гораздо Меньшие. Но и они (не все) могут вводить некоторые обременения собственности, устанавливать правила поведения граждан в общественных местах, имеют свою собственность, предприятия, учреждения и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые льготы и пособия и т.д. Они регулируют различные стороны жизни в муниципальных образованиях, местные дела.
Возможности публичного управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой и материальными и иными ресурсами. Будучи в какой-то мере отделены от публичного коллектива, его органы обладают особой волей, отличной от воли составляющих его членов, а иногда даже противоречащей воле самого коллектива. Такие различия наиболее отчетливо проявляются в ходе революционных событий, массовых протестов в территориальном коллективе против управляющих органов и лиц, свидетельствующих о том, что воля общества (его большинства) вошла в противоречие с волей и действиями управляющих.
Волевая составляющая имеет очень большое значение. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии управление, не обладающая единой волей система управленческих органов не способны выполнять свои задачи в обществе, реализовать цели, намеченные коллективом.
Управленческая воля выражается в принимаемых решениях, особенно в тех, которые затрагивают жизненные интересы всего общества, публичного коллектива, его социальных групп. Нередко они принимаются, несмотря на сопротивление тех или иных групп, а иногда — вопреки воле большинства населения.
Возможности регулятивной деятельности органов публичного управления непосредственно связаны с властью. Теоретически наибольшая полнота власти принадлежит органам международного сообщества, поскольку они вправе налагать обязательства на государства (вспомним пример Ирака или решения Европейского суда по правам человека в Страсбурге, обязавшего российское государство выплатить компенсацию некоторым российским гражданам в связи с нарушениями государственными органами прав человека). На деле решения международных органов не всегда выполняются, да и в международном сообществе особую роль играют сильные в экономическом и военном отношениях государства. Иногда они навязывают свою волю международному сообществу.
Суверенной властью обладает государство. Его власть верховная в обществе по отношению к любой другой общественной или даже личной власти. Исключением является власть правящей партии в тоталитарном государстве (особенно при однопартийности), но и в этом случае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях государство в определенных ситуациях вынуждено уступать напору субъектов, в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает некоторые позиции государственной власти, государственная власть центра слабеет под давлением политических и национальных элит (в многонациональном государстве), да и сами руководители государства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально используя ее. Публичная власть субъектов федераций, хотя они нередко имеют свои конституции и принимают законы (некоторые субъекты федерации имеют даже своих президентов), несуверенна, она не является, на наш взгляд, государственной властью. Отсюда и ее ограниченность, обусловленная верховенством федерации, возможностью федерального принуждения (воздействия) по отношению к субъектам федерации. Такое принуждение, хотя и в разных формах, предусматривается во всех федерациях, в том числе и в России.
Публичная власть автономного образования — это власть автономного самоуправления по определенным для автономии вопросам, не государственная власть. В политической автономии (Крым, Шотландия и др.) такая власть распространяется на более широкий круг вопросов, чем в автономии административной.
Власть муниципального самоуправления тоже не является государственной. Но это также публичная власть, обладающая правом на принуждение в рамках закона, установленного государством.
Возможности органов публичной власти осуществлять управление в публичном коллективе зависят также от их силы. Эта сила коренится в тех материальных, политических и идеологических ресурсах, которыми публичный коллектив и его органы располагают. Ресурсами могут быть безусловная или частичная поддержка населения, развитая или, напротив, слабая и деградирующая экономика, единство публичного коллектива, прочное политическое влияние внутри страны, например, в отношениях с субъектами федерации или на международной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой обществом, господствующей в нем, воспринятой населением, другая влиятельная идеологическая база. Разумеется, все эти факторы могут быть использованы по-разному, как в демократических, так и в антидемократических целях.
Теоретически наибольшей силой обладает международное сообщество и соответственно его органы, когда и поскольку они могут принимать меры принуждения в отношении государств-членов, а иногда и других государств (развязывающих, например, агрессивную войну). Правда, в противоборстве государств эту силу не всегда удается применить. Внутри страны наибольшей силой обладает государство (в тоталитарных странах — правящая, обычно единственная партия). Сила субъектов федерации зависит от указанных выше факторов. Некоторые субъекты федерации, обладая значительными ресурсами, иногда выступают с самостоятельных позиций. Сила воздействия органов автономных образований ограничена вопросами автономии. Сила муниципальных органов ограничена волей государства, а если это федеративное государство, то и волей субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование.
Дата добавления: 2015-04-11 ; просмотров: 17 | Нарушение авторских прав
Публичная власть в обновленной Конституции
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).
В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
Соглашусь с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.
Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
Публичная власть. Как говорилось, в территориальном публичном коллективе — в обществе, субъекте федерации, территориальной автономии, муниципальном образовании — существуют, как их назвали в научной литературе, общие дела коллектива людей. Их необходимо регулировать, управлять ими, что является одной из причин необходимости публичной власти в обществе, муниципальных образованиях.
В то же время общество в той или иной стране всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, работодатели, крестьяне и т. д.), национальных (этнических) общностей. В нем действует множество общественных и иных объединений (партии, профсоюзы, женские организации, акционерные общества, религиозные объединения и др.). Свою роль в обществе играют выдающиеся личности. Различные социальные и иные общности отстаивают свои интересы, выдвигают определенные, общие для них требования. Такие интересы и требования могут противоречить интересам других общностей.
В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Эти противоречия необходимо разрешать, иначе общество не может функционировать как целостный организм, ему грозят гражданская война, анархия и распад. Общество в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для своего сохранения, выполнения общих дел и урегулирования социального противоборства, введения его в правовые рамки состязательности. Таким средством является прежде всего публичная (в данном случае государственная) власть.
На определенной стадии развития прежняя родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества. Для решения новых задач возникла иная, публичная власть, стали необходимы определенная организация, выделение особого слоя людей — «управленцев». Возникло государство со своей особой властью, органами, должностными лицами, армией. В результате перехода к оседлому образу жизни образовались городские и сельские общины, в которых были выборные органы и должностные лица. Они стали со временем муниципальными образованиями с другой разновидностью публичной власти (для решения вопросов местного значения).
Публичная власть — это особое явление, состояние и отношение. Как явление она отличается от влияния или воздействия, о чем говорилось выше. Как состояние публичная власть призвана выражать и защищать общие интересы территориального публичного коллектива (хотя это не всегда так, бывают депутаты- преступники и мэры-взяточники) и потому обладает возможностью и способностью публичного (а не иного) принуждения к лицам и группировкам, нарушающим эти интересы. Возможность применения принуждения (предполагается, что в общих, общественных интересах) проистекает из воли коллектива (в современном государстве, муниципальном образовании он избирает решающие органы властвования). Как отношение публичная власть характеризуется не родственными связями (семья, род, племя), не зависимостями производственного характера (бригада, артель), а общественными, социальными отношениями, возникающими на базе общественных интересов в связи с потребностями жизнеобеспечения коллектива людей.
Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы принуждения, характер общественных отношений государственной публичной власти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципальная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы. Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение ит.д., только государственная власть может применять наиболее суровые формы принуждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы государственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресурсов муниципальной публичной власти.
Публичное управление. Публичная власть — явление в известной мере статическое (принадлежность народу, органу, должностному лицу). Для того чтобы она была реализована как динамическое отношение, т. е. действовала как публичное управление, необходима, во-первых, какая-либо общественно значимая цель, объективная необходимость в управлении (управление в обществе не может совершаться ради самого управления). Во-вторых, конкретное событие, состояние, действие, имеющие значение для того или иного публичного территориального коллектива и вызывающее управленческую реакцию (публично-правовой факт; в юриспруденции норму закона приводит в действие юридический факт). В-третьих, правовая норма (правило), на основании и в соответствии с которой осуществляется публичное управление. В-четвертых, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого акта (не обязательно принятие письменного документа, возможно устное распоряжение начальника). Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии (референдум, досрочный отзыв выборного должностного лица и др.), ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом, а для проведения, например, выборов в конкретное время и в определенный орган необходим акт для данного случая. В результате возникает публичное управленческое отношение: определенная связь между субъектом и объектом управления. Суть такого отношения — воздействие субъекта (органа и т. д.), обладающего публичной властью, в конечном счете принадлежащей территориальному публичному коллективу и предоставленной, делегированной им в определенном объеме субъекту управления, на объект управления, в общественных интересах (бывает, конечно, и злоупотребление властью для собственной выгоды, что наказуемо).
В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения (последние относятся к сфере деятельности местного самоуправления), полномочия (права и обязанности), разграничение полномочий, государственная и муниципальная служба, компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), должностная ответственность и др.