Что было до сената
Сенат Российской империи: история создания и функции
5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената – высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.
5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.
Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.
После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.
В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.
С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.
В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.
После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц.
В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).
К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.
В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.
Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен.
Материал подготовлен на основе информации открытых источников
Правительствующий Сенат
при Петре I Великом
Правительствующий Сенат — высший орган центрального управления, созданный Петром I в 2 марта 1711 года для исполнения законодательной, административной и судебной функций во время отсутствия царя на Северной войне со Швецией. Все члены Сената назначались лично Петром I и ему лично отчитывались о положении дел в стране, а также о выполнении его приказов
Функции Правительствущего Сената
Кратко перечислим основные функции Сената, ради исполнения которых этот высший орган государственного управления и был создан Петром I:
История создания Правительствующего Сената при Петре I
Учреждение Сената прежде всего связано со стремлением Петра I управлять государством единолично (форма абсолютистской монархии) при содействии лично преданных людей на ключевых постах. Подготовка к созданию Сената началась еще с 1701 года, когда функции Боярской думы, как правительственного органа высшей инстанции, стала выполнять «Консилия министров» — собрание из глав наиболее значимых правительственных ведомств (многие из которых не были боярами). Именно на основе этой «Консилии» Петр I отобрал людей для заседаний в Сенате, который был учрежден 5 марта 1711
Состав сената при Петре I
Первоначальный состав Сената состоял из девяти человек: боярин Т. Н. Стрешнев, князь П. А. Голицын, граф И. А. Мусин-Пушкин, князь М. В. Долгоруков, князь Г. И. Волконский, генерал-кригсцальмейстер М. М. Самарин, князь Г. А. Племянников, генерал-квартирмейстер В. А. Апухтин и Н. П. Мельницкий. Роль обер-секретаря исполнял А. Щукин.
12 января 1722 года в качестве системы надзора над всеми местными и центральными органами управления и суда (в т.ч. Сенатом) учреждается прокуратура. Стоящий во главе прокуратуры генерал-прокурор выполнял функции начальника сенатской канцелярии и осуществлял надзор за сенатом. В качестве помощника генерал-прокурора в Сенате был обер-прокурор.
Российский парламентаризм: из прошлого в будущее
5 марта 1711 года Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената, занимавшегося и законотворчеством
Заседание Сената при Петре I. Фото: общественное достояние
Один из этапов становления парламентаризма в нашей стране связан с Сенатом, учрежденным Петром Первым в начале XVIII века. Рассуждая о параллелях и различиях в работе петровских и современных сенаторов, политологи и законодатели попытались ответить, как будет развиваться российский парламентаризм в ближайшем будущем.
Коллективный заместитель императора
Сенат в России в структуре госвласти появился при Петре Первом — император, известный своими долгими отлучками, не мог постоянно заниматься текущими делами. У таких отъездов самодержца были веские причины — затяжная Северная война 1700-1721 годов, дела антишведской коалиции в лице Русского царства (Российской империей наша страна стала величаться как раз после победы в той войне), Речи Посполитой, Дании и Саксонии, известного как Северный союз, — заставляли Петра трижды поручать руководство страной избранным лицам.
На свою четвертую отлучку он 5 марта 1711 года специально учредил новую госструктуру — Правительствующий Сенат, призванный стать «коллективным заместителем императора» и уполномоченный принимать решения по всем ключевым вопросам управления империей — от контроля за бюджетом до налаживания союзнических связей с иностранными державами.
Впрочем, идея даже в ту пору не была в диковину — похожие функции исполняла в допетровские времена Боярская дума, а в 1701 году для тех же целей замышляли создать «консилию министров». Собственно, из участников той самой «консилии» Петр Первый в итоге и отобрал девятерых членов нового Сената.
Alma-mater фискалов
Русский Сенат не имел сходства с похожими «консилиями» за рубежом (например, в Швеции или Польше) и практически не был ограничен в решениях. Единственным «руководством» являлась инструкция царя, которую тот оставлял перед тем, как отлучиться. Сохранилась первая из таких документов: «Суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов».
Последний пункт приведенных выше ценных царских указаний — главное нововведение, напрямую связанное с появлением Сената. Прообраз нынешних налоговых и спецслужб — фискалы были учреждены спустя неделю после начала работы новой госструктуры. В их должностные обязанности входило «над всеми делами тайно надсматривать, проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела…».
Именно при Сенате состоял начальник службы тайных соглядатаев (обер-фискал, а впоследствии генерал-фискал), который имел помощника в каждой губернии (провинциал-фискала), а тот, в свою очередь, — сотрудников в каждом городе.
Чуть позже роль Сената была умалена — его функции взял на себя Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I. Но уже в период правления Елизаветы Петровны сенаторы возвратили себе прежний вес. Формально их полномочия сохранялись и при Екатерине I, и при Павле I, но эти периоды правления характеризовались жесткой авторитарностью в принятии государственных решений, что увело Сенат в категорию учреждений, решавших второстепенные дела.
При Александре I, известном попытками реформировать систему госуправления, Сенат получил статус одного из высших административных учреждений — таким он сохранялся последующее столетие. В начале XX века Правительствующий Сенат закрепился в госвласти еще и как высший судебный орган. При этом право законодательной инициативы принадлежало не ему, а правительству. Революция 1917 года положила конец правлению Сената в России.
В прошлом — комиссары
Замещая царскую власть, Сенат на практике группировал вокруг себя целую систему органов власти и госучреждений. В сочетании с максимальной широтой полномочий сенаторов структура представляла собой штаб принятия и исполнения важнейших для России решений. Стоит отметить работающих при нем комиссаров — именно через них осуществлялась связь с губерниями. Это роднит петровский Сенат с сенаторами современными, которые, как известно, являются в Совете Федерации представителями российских территорий.
Заметим, что сенатские комиссары не только доводили высшие указания до мест, но и должны были следить за их исполнением, доставляли в Сенат необходимые сведения и исполняли на местах особые поручения. Так и современные сенаторы сегодня мониторят ситуацию на местах, отслеживая, в частности, выполнение поручений президента в своих регионах.
Частично Совет Федерации воспринял и то, что петровскому Сенату было отдано на откуп почти полностью, — «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием. И сегодня через верхнюю палату проходят согласования кандидатуры прокуроров, руководителей силовых ведомств, аудиторов Счетной палаты.
Что касается законодательной деятельности, то здесь «родство» нынешних сенаторов с петровскими «дальнее». В начале XVIII века дела судебные, административные и законодательные не имели ведомственного разделения — все решения шли от монарха или от его «коллективного заместителя». Поэтому в ведении Сената, конечно, находились вопросы законодательные, но это было не ключевое направление работы, а «одно из».
Госсовет как потомок сената
В целом Правительствующий Сенат трудно сравнивать с современными институтами, поскольку «конфигурация государства претерпевала существенные преобразования даже в имперский период отечественной истории, не говоря уже о двукратной смене общественно-политической парадигмы». Так считает один из председателей группы по подготовке и реализации изменений в Конституцию России, глава Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас.
«Совет Федерации, как и Государственная Дума, является органом народного представительства. А в то время как Сенат выступал в качестве «коллективного заместителя» императора и решал вопросы не только нормотворческого, но и административного, судебного характера», — пояснил он нашему изданию.
Впрочем, сенатор все-таки провел некоторые параллели между современными институтами госвласти и петровским Сенатом. Речь, в частности, может идти о Госсовете, который участвует в выработке государственной политики и обеспечивает согласованность взаимодействия органов публичной власти.
Но и здесь есть нюансы. Как пояснил Андрей Клишас, система разделения властей в современной России не позволяет сконцентрировать тот объем полномочий, которым обладал петровский Сенат, в рамках одного органа или должностного лица. «Госсовет в современной России действует в рамках полномочий главы государства, которые, в свою очередь, ограничены действующей Конституцией, парламентом и органами судебной власти», — констатировал он.
«Калька» с Запада невозможна
Память о прошлом — это всегда и взгляд в будущее. Трехвековой юбилей учреждения Сената — повод задуматься, на какие традиции сегодня опирается в своем развитии наша государственность в целом и парламентаризм как ее неотъемлемая часть? Эксперты и парламентарии уверены, во главе угла здесь стоят и будут стоять отечественные, а не западные традиции. А мнение о том, что весь парламентаризм в России начинается только с работы Госдумы в начала ХХ века, — миф.
Как отмечает политолог Алексей Мухин, традиции народного представительства во власти в нашей стране очень глубокие и восходят они еще в вечевой демократии в древнем Новгороде. «Эти традиции эволюционировали долгое время, которого вполне достаточно, чтобы создать собственные традиции. И они у нас есть», — констатирует политолог.
Действительно, парламентаризм в том или ином виде всегда присутствовал в системе русской госвласти — это имело место и при монархии, и во времена советских народных депутатов. Это свидетельствует об одном — у нашего парламентаризма есть все, чтобы расти и развиваться по собственному пути. А прямое заимствование зарубежных институтов, как уверены в Совете Федерации, просто невозможно.
«Наш опыт госстроительства является уникальным, и парламентаризм здесь не является исключением. Ведь высшая государственная публичная власть в советский период осуществлялась системой именно представительных органов — Советов, — напоминает сенатор Клишас. — После распада Советского Союза, бесспорно, у нас в государстве был определенный интерес к западной модели демократии, были сторонники данного пути развития, сохранялся запрос общества на сильную исполнительную власть. Однако сложные условия, в которых оказалось наше государство в начале 90-х годов прошлого века, не стали причиной отказа от своей государственно-правовой идентичности».
По его словам, путь современного развития представительных институтов (прежде всего заксобраний, органов местного самоуправения) учитывает достижения мирового конституционализма, сохраняя важнейшие элементы устоявшейся отечественной традиции. Об этом говорит, например, то, на что мало кто обратил внимание, — многие институты, которые были отражены в новой редакции Конституции, уже давно существуют в нашей правовой традиции.
Так, например, в Конституции РСФСР 1918 года закладывались основы парламентского контроля (Совет народных комиссаров был ответственен перед Всероссийским съездом Советов и Всероссийским центральным исполкомом). Да и последующие конституции советского периода отечественной истории делали акцент на социальных ориентирах — это, как считает Клишас, выступает «основным традиционным элементом отечественного конституционализма».
«Благополучие граждан по смыслу поправок к Конституции 2020 года является одним из главных показателей эффективности публичной власти и предопределяет основные приоритеты деятельности представительных институтов в современной России», — уверен сенатор.
Парламент не будут «сокращать»
Всякая система сохраняет стабильность не в стагнации, а в своем совершенствовании, при котором развитие институтов — это не смена вывесок и перепланировка кабинетов. «Традиция как раз и состоит в том, чтобы менять качество, а не форму — это обеспечивает стабильность системы, чего и добивается российский парламентаризм», — считает Алексей Мухин.
Кстати, к одной из устоявшихся традиций в современной России эксперты уж относят двух-, а не однопалатный парламент. Поэтому развитие российских представительных институтов в ближайшем будущем вряд ли будет связано с изменениями в структуре парламента или с сокращением числа заксобраний регионов до парламентов федеральных округов.
Главной задачей на современном этапе, о которой не раз заявляли и в парламенте, и в Правительстве, и в Администрации президента, является анализ того, как на практике реализуются конституционные поправки 2020 года, в частности как покажет себя норма об усилении роли представительных институтов на всех уровнях власти. Ведь возможности контроля со стороны законодателей и их кадровые полномочия были расширены — кульминацией можно считать поправку в Конституцию-2020 об обязательном одобрении Госдумой кандидатов в премьер-министры и его замов, без которого те не смогут вступить в должность.
В поле конституционного мониторинга работы хватит — изменения внесены в 136 федеральных законов. Очевидно, что пока вопрос о дальнейшем реформировании политической системы и представительных институтов не является актуальным. Это подтвердил нашему изданию Андрей Клишас — возможны лишь точечные корректировки, существенных преобразований ожидать не стоит.
Так что все слухи, будто появление президентского Госсовета с губернаторами в его составе грозит «сокращением» палаты регионов и парламента вообще не имеют под собой оснований.
«Создание представительных органов на уровне федеральных округов не может подменять собой региональные заксобрания, — уточнил сенатор. — Наличие собственных представительных институтов является неотъемлемым признаком федеративного государства, а также условием равенства правового статуса субъектов РФ».
История создания государственного органа
Создание Сената при Петре I было обусловлено частыми отлучками государя, вынужденного решать дела государственной важности не только в российской глубинке, но и за рубежом. И если поначалу он поручал выполнение ключевых обязательств своим доверенным лицам, занимавшим высшие посты, то со временем желание держать все под контролем из любой точки земного шара привело к обретению законной формы для временного поручительства и переводу его работы на постоянную основу.
Не стоит думать, будто такое решение было продиктовано желанием царя переложить свои обязанности на бояр, ведь, несмотря на то, что Петр предоставлял им практически неограниченную свободу действий в период временного поручительства, учреждение единого органа управления изначально планировалось как создание дополнительного инструмента для обеспечения абсолютной монархии. Проще говоря, император стремился только к единоличному управлению с расстановкой самых приближенных особ по ключевым государственным постам.
Структура Сената
Примечательно, что подготовка к созданию высшего правительственного учреждения при Петре I, которое пришло на смену Боярской думе, стартовала еще в 1701 году, ведь тогда государь был вынужден часто отсутствовать на своем посту из-за разгоравшейся Северной войны, развязанной в борьбе за выход к Балтийскому морю. На тот момент предшествующий орган власти практически изжил себя, передав все свои функции во временное учреждение, именуемое Консилией министров.
Сама по себе министерская Консилия представляла собрание лиц, возглавлявших главные ведомства Царской России, явно нуждаясь в упорядочивании, что, собственно, и произошло 2 марта 1711 года, когда был официально утвержден Сенат. Спустя 75 лет, уже во времена правления Екатерины Великой на территории Московского Кремля было возведено здание Сената, названное Сенатским дворцом и сохранившееся до настоящего времени.
Большинство сенаторов для нового органа управления перешло из Консилии, и каждую кандидатуру утверждал лично Петр. В первый состав Сената, утвержденный лично императором, вошли следующие государственные деятели, приближенные к царю:
Возглавил Сенат Анисим Яковлевич Щукин, ставший его обер-секретарем. Он запомнился тем, что не получал жалованья за первые два года этой службы, в результате чего ему пришлось обратиться с ходатайством к самому государю. То есть все руководящие должности (9+1) занимали исключительно люди, максимально приближенные к Петру, хотя многие из них во время своего правления неоднократно впадали в цареву немилость.
В свою очередь, в подчинение сенаторов входили специально созданные фискальные службы, осуществлявшие дополнительный контроль за коллегиями и наместниками с их помощниками.
При Петре в каждом крупном городе работало несколько таких фискалов, количество которых напрямую зависело от плотности населения. Кроме того, со временем была введена должность генерал-прокурора, контролирующего весь Сенат в целом.
Основные функции
Примечательно, что созданный при Петре I правительствующий Сенат не имел ничего общего с государственными органами, которым довелось появиться в то время за рубежом, представляя собой учреждение, полностью адаптированное под российские особенности и реалии тех лет. Степень власти этого образования соответствовала царской, и сам Петр в своем письменном обращении указывал на недопустимость неповиновения принятым органом решениям.
В свою очередь, на государственное учреждение возлагались не менее серьезные обязательства. Так, в перечень функций Сената при Петре I входили следующие:
Кроме того, Сенат оставлял за собой право назначать работников во всех государственных учреждениях, а также осуществлять тотальный контроль на местах.
Стоит отметить, что в первые годы орган управления не классифицировал дела на судебные, законодательные и административные, так как любой, пусть даже и самый мелкий запрос, приходил на имя императора, фактически не давая четко обозначенных полномочий сенаторам. Становилось очевидно, что новое формирование нуждалось в преобразовании, которое не заставило себя долго ждать.
Деятельность и интересные факты
Вопреки распространенному мнению Сенат не был серьезно ограничен в вынесении и практической реализации даже самых сложных и непопулярных решений. Другое дело, что вельможам приходилось действовать по своеобразной инструкции, каждый раз оставляемой Петром при отбытии за рубеж, о чем свидетельствуют соответствующие документы, сохранившиеся до настоящего времени.
После их детального изучения историкам удалось восстановить общую картину развития государственного органа и происходящих в нем преобразований. Ключевые моменты, которые освещают события, происходящие в высших чиновничьих кругах того времени:
После того как Северная война была закончена, Петр стал гораздо меньше отлучаться из России и ее столицы, однако это обстоятельство не стало поводом для упразднения Сената.
Несмотря на то что в 1718 году государем была предпринята попытка создания учреждения коллегий по шведскому образцу, значимость основанного ранее органа, в рамках которого решались самые важные управленческие, судебные и законодательные дела, не вызывало ни малейших сомнений в высших чиновничьих кругах.
Послевоенные события и упразднение
Ликвидация коллегий, которая произошла в 1720 году, только усилила позиции Сената. И особое положение в этом органе практически во все времена занимал институт прокуратуры, созданный государственными деятелями в 1722 году, после чего и обозначилось его структурирование. В этот же период между представителями высших чинов обострились распри, которые заставили Петра искать человека, способного контролировать сенатские заседания и обеспечивать должный порядок во время их проведения.
Как показала практика, главенствующий над сенаторами обер-секретарь Анисим Щукин не справлялся с поставленной задачей, поэтому сразу после его кончины эта роль была отведена сменным штабным офицерам гвардии. Со временем Петр стал уделять гораздо больше внимания внутренним делам Империи, особенно в вопросах его законодательства, в связи с чем значимость Сената сильно упала.
Так, уже в 1721 году царь приказал сенаторам не принимать ни единого решения без его личной подписи, чему предшествовало детальное ознакомление с делом. Удивительно, но несколькими годами ранее был повторно принят закон, согласно которому никто не имел права жаловаться государю на Сенат, притом что неповиновение в этом вопросе каралось смертной казнью.
Постоянные изменения происходили и с местоположением государственного органа, который неоднократно переезжал из Москвы в Петербург и обратно, несмотря на то, что с 1714 года он был закреплен на постоянной основе именно за Северной Пальмирой. Что касается окончательной ликвидации Сената, то она произошла только во время Октябрьской революции 1917 года.