Что в себя включает судебное санкционирование
Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права
Зеленцов Александр Борисович, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются особенности механизма судебного санкционирования, получившего закрепление в КАС РФ и используемого для осуществления предварительного судебного контроля при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. Обосновывается концепция судебного санкционирования как процессуально-правового института и самостоятельного вида административного судопроизводства, включающего ряд отдельных производств; в контексте сравнительного правоведения выявляются его цель и значение в современном правовом государстве.
Ключевые слова: судебное санкционирование, Кодекс административного судопроизводства РФ, административная юстиция, предварительный судебный контроль, административные властные требования, ограничение прав и свобод, административно-исковое производство.
Judicial Sanctioning as an Institution of Administrative Procedure Law
Zelentsov Aleksandr B., Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative and Financial Law of the Peoples’ Friendship University of Russia, Doctor of Law, Professor.
The article considers the problems of the mechanism of judicial authorization that has been stated in Code of administrative procedure of the Russian Federation and used in the implementation of a separate administrative power requirements for individuals and organizations for preliminary judicial control. It is explained the concept of the judicial authorization as a procedural-law institution and an independent administrative procedure that includes a number of individual proceedings; it is revealed the purpose and significance of the judicial authorization in the modern legal state in the context of comparative law.
Key words: judicial authorization, Code of administrative procedure of the Russian Federation, judicial administrative law, preliminary judicial control, administrative power requirements, restriction of rights and freedoms, administrative proceedings.
В КАС РФ содержится достаточно много различного рода новаций, которые вызывают потребность в разработке новых юридических конструкций, соответствующих эпохе правового государства. В их число входит юридическая конструкция судебного санкционирования, которое в полной мере относится к реальным средствам, способным обеспечить ориентацию публичного управления на соблюдение прав и законных интересов граждан.
1. Судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле как процессуальная форма судебного санкционирования. В КАС РФ законодатель выделяет две самостоятельные категории (группы) административных дел, рассматриваемых в рамках отдельных производств:
Главный признак, объединяющий все эти дела в рамках судопроизводства об обязательном судебном контроле, это их связь с отдельными административными властными требованиями к физическим лицам и организациям, реализация которых прямо сопряжена с ограничением или угрозой ограничения их основных прав, свобод и законных интересов. Необходимость такого судебного контроля проистекает из общей конституционной обязанности государства и его органов признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан и их организаций.
Судебный контроль за деятельностью исполнительной власти может осуществляться в двух основных формах: а) в форме последующего контроля (a posteriori) за нормативными правовыми актами (нормоконтроль) и правоприменительными административными актами (решениями, действиями или бездействием), затрагивающими права и законные интересы частных лиц, б) в форме превентивного (предварительного) контроля (a priori), предшествующего реализации определенных административных действий, связанных ограничением правового статуса граждан и организаций.
В судопроизводстве по делам о защите нарушенных субъективных публичных прав и законных интересов проверка законности административных актов в контексте соблюдения прав осуществляется главным образом в форме последующего контроля, т.е. в отношении уже вступивших в силу и действующих административных актов. В судопроизводстве об обязательном судебном контроле главной формой является превентивный контроль, предшествующий исполнению властных требований, содержащихся в правоприменительных актах.
Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятийном аппарате административного права // Актуальные вопросы публичного права. 2013. N 6 (18). С. 8.
Судебный контроль, обозначаемый в КАС РФ как «обязательный», осуществляется посредством проверки и санкционирования судом административных действий и решений в судебном заседании. В данном случае судебное санкционирование представляет собой правоприменительную деятельность по принятию в судебном заседании решений, содержащих санкцию суда на реализацию отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, предполагающих ограничение их прав и законных интересов.
Эти властные административные требования выражаются в административных решениях, которые характеризуются рядом особенностей:
Исходя из этого модель превентивного (предварительного) судебного контроля предполагает, что административные органы должны обратиться в суд с исковым заявлением о проверке законности их требований и получении санкции суда на совершение определенных неблагоприятных для частных лиц действий, ограничивающих их права и законные интересы.
В современных условиях институт судебного санкционирования в отечественном праве приобретает межотраслевое значение. В силу этого построение целостной административно-правовой концепции данного института невозможно без уяснения специфики его понимания в уголовно-процессуальном праве и правовой доктрине зарубежных стран.
См.: ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) и ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.).
Выделяется две группы полномочий суда по уголовно-процессуальному санкционированию:
См.: Татьянина Л.Г., Адильшаев Э.А. Судебное санкционирование как особое производство // Вестник Удмуртского университета. Экономика и право. 2011. Вып. 4. С. 149.
В соответствии с КАС РФ судопроизводство, связанное с судебным санкционированием, также в полной мере можно рассматривать как судопроизводство, имеющее своим предметом спорные публично-правовые отношения. Одним из оснований для такого утверждения является отнесение законодателем всех производств, входящих в судопроизводство об обязательном судебном контроле, к исковым состязательным производствам, осуществляемым по общим правилам административного искового процесса, за определенными изъятиями и дополнениями. Исходя из этого принятое в судебном заседании решение суда по административному иску органов публичной администрации вполне может рассматриваться как акт административного правосудия.
Утверждение о том, что судебное санкционирование в административном процессе связано с разрешением споров о праве административном, требует дополнительной аргументации с учетом того, что еще недавно отдельные дела этой категории разрешались в порядке гражданского процесса и относились к разряду бесспорных, неисковых производств.
2. Спорный характер административных дел, разрешаемых в порядке судебного санкционирования. Возникновение спорных ситуаций, лежащих в основе дел данной категории, вызвано, с одной стороны, явным или неявным нежеланием граждан и организаций в добровольном порядке исполнить предъявляемые к ним административные требования, которые способны ограничить их правовой статус. С другой стороны, спорный характер этих ситуаций проистекает из того, что орган публичной власти не может собственной силой преодолеть несогласие второй стороны с его требованием, поскольку закон не наделяет этот орган правом самостоятельно без санкции суда принудить частное лицо к исполнению данного требования (например, поместить иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждение, осуществить госпитализацию в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, приостановить деятельность политической партии и др.).
По своей сути все административные дела, разрешаемые посредством судебного санкционирования, связаны с отсутствием у административного органа в данной ситуации «привилегии предварительного исполнения». В российском административном праве этот термин не используется, хотя обозначаемая им юридическая конструкция применяется и может быть описана в контексте глобализационных процессов и сравнительного правоведения.
См.: Badell Rafael La Administrativa de los Actos Administrativos Y la de los Derechos Constitucionales. URL: www.badellgrau.com/?pag=14&ct=64.
Суть привилегии предварительного исполнения состоит в том, что публичная администрация вправе осуществлять свои решения самостоятельно, собственной властью, а не при наличии на это санкции суда, т.е. предварительно, до санкционирования этого исполнения судом. Юридическая конструкция этой привилегии такова: принятое публичной администрацией одностороннее решение, неблагоприятное для частного лица, реализуется в отношении этого лица самой администрацией без какого-либо предварительного обращения в суд за подтверждением правильности этого неблагоприятного решения. Иными словами, если административное требование частным лицом добровольно не исполняется, публичная администрация может сама применить принудительные меры и заставить частное лицо исполнить это требование без санкции суда.
Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 167.
Представленные описания этих двух моделей административных систем основываются на их исходных, оригинальных характеристиках. На протяжении XX в. имело место их сближение и взаимовлияние, усилившееся в начале XXI в. под воздействием процессов глобализации. В плане механизма исполнения административных решений наибольшие шаги к сближению сделаны в административной системе французского типа. В целях защиты прав частных лиц сужается сфера действия механизма «предварительного исполнения административных решений». В процессе законодательного регулирования происходит сокращение сферы возможностей органов публичной администрации для прямого принудительного осуществления своих требований, неблагоприятных для правового статуса частных лиц и ограничивающих их основные права.
Таким образом, в этом законе устанавливается общее правило об административном принудительном исполнении административных актов. В качестве исключения из этого правила определяется механизм судебного санкционирования, предусматривающий судебное исполнение административных актов. Он характеризует такие предусмотренные законом ситуации, в которых принимаемые органами исполнительной власти административные акты, несмотря на то что обладают исполнительной силой, лишены в то же время исполняющей силы, т.е. использование принудительных мер для их исполнения находится в зависимости от решения суда.
В российской системе права также наблюдается тенденция к сужению сферы действия механизма административного «предварительного исполнения» и расширения сферы судебного санкционирования исполнения неблагоприятных административных решений. Эта тенденция отвечает в своеобразной форме общим положениям ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой применение мер процессуального принуждения, ущемляющих важнейшие права личности, должно производиться только по судебному решению.
В силу специфики предмета правового регулирования в КАС РФ нашли отражение не все предусмотренные в законодательстве случаи, требующие судебного санкционирования. В частности, аналогичный механизм предусматривается Законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в отношении прекращения размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды, Законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ о лицензировании отдельных видов деятельности (п. п. 11 и 12 ст. 20) и целым рядом других законов.
Наличие такого рода законодательных актов свидетельствует о том, что механизм судебного санкционирования должен применяться в процессе административного судопроизводства в арбитражном суде. Однако разбирательство такого рода дел в АПК РФ в силу ряда причин не выделено в отдельные производства, за исключением производства по делам о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций (глава 26).
Таким образом, судебное санкционирование можно рассматривать как самостоятельный институт и вид административного судопроизводства в общем суде, содержание которого составляет деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) в связи с реализацией отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, осуществляемую с целью обеспечения их прав и проверки законности предъявляемых административных требований.
Необходимость этого вида административного судопроизводства вызвана тем, что в силу законодательных положений административный орган не может осуществить свои требования без санкции суда, который решает спорный вопрос о правомерности (или неправомерности) производства принудительных действий по их реализации. Предметом спора является вопрос о применении либо отказе в применении либо законности применения конкретных административно-правовых норм, предполагающих ограничение прав и законных интересов граждан и организаций. В качестве органа правосудия суд разрешает конфликтную ситуацию, оценивая в рамках предварительного контроля законность и обоснованность предъявляемых к частному лицу административных требований по административному иску органа, уполномоченного осуществлять эти требования.
Данные требования направлены на вынесение судом решений преобразовательного (конститутивного) характера, например на установление правоотношения по приостановлению деятельности политической партии или по госпитализации лица в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, на прекращение правоотношения по административному надзору по делам о досрочном прекращении административного надзора, на изменение правоотношения по пребыванию иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении и т.д.
Правоотношения, на установление, изменение или прекращение которых направлены указанные в законе административные властные требования к физическим лицам и организациям, носят административно-правовой характер. В рамках такого правоотношения административный орган получает право на реализацию властного требования, на применение принуждения, а на физическое лицо или организацию ложится обязанность подчиниться принудительным действиям и административным ограничениям.
Само отсутствие добровольного исполнения частным лицом предъявляемого властного административного требования, вызвавшее обращение в суд с административным иском, свидетельствует о различном понимании сторонами правоотношения содержания и объема своих прав и обязанностей и возникновении разногласий между ними. Возникший административный спор о правах и обязанностях в рамках данного судопроизводства разрешается посредством проверки судом законности и обоснованности властных требований административного органа, предполагающих ограничение прав и законных интересов частного лица. Только после разрешения этого спора судом посредством подтверждения права одной стороны произвести принудительные действия и обязанности другой стороны им подчиниться орган публичной администрации может на законных основаниях реализовать свои властные требования, связанные с ограничением прав граждан и организаций.
3. Особенности административного судопроизводства, связанного с судебным санкционированием. Цель судебной деятельности по санкционированию мер административного принуждения состоит в предотвращении необоснованного умаления прав граждан и организаций, неправомерного ущемления их частных интересов при принудительной реализации административным органом публичного интереса, выражающегося в обеспечении безопасных и стабильных условий существования общества. Механизм судебного санкционирования предназначен для обеспечения баланса публичных и частных интересов при разрешении определенных конфликтных ситуаций, связанных с применением административного принуждения в особых, предусмотренных законом случаях.
В этих случаях частный интерес граждан и организаций защищается посредством осуществления самой процедуры предварительного судебного контроля, носящей обязательный характер. Предназначение этой процедуры состоит в проверке наличия оснований для реализации предъявляемых к частным лицам властных административных требований. В рамках этой обязательной процедуры защищается и публичный интерес, причем его защита осуществляется в двух направлениях.
С одной стороны, защищается интерес общества, вызванный необходимостью контроля за поведением субъектов, представляющих потенциальную опасность для личности, общества и государства. Этот публичный интерес состоит, например, в госпитализации лиц, болезнь которых чревата опасностью для окружающих, в административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы с целью профилактики повторных преступных посягательств, в прекращении деятельности СМИ, пропагандирующих культ насилия и жестокости, в ликвидации общественного или религиозного объединения, деятельность которого создает реальную угрозу причинения вреда здоровью граждан, окружающей среде или общественному порядку.
С другой стороны, процедура судебного санкционирования направлена на защиту интереса общества в том, чтобы применение мер принуждения, связанных с реализацией властных административных требований, производилось в точном соответствии с порядком и основаниями, установленными законом, а не произвольно. Тем самым в рамках данной процедуры реализуется публичный интерес в обеспечении законности административной деятельности.
Таким образом, судебное санкционирование в административном судопроизводстве осуществляется в целях защиты частных и публичных интересов соответственно от необоснованного применения мер административного принуждения и от причинения вреда личности, обществу и государству контролируемыми в силу специального закона субъектами.
См.: Административно-процессуальный кодекс Грузии 1999 г. (Code of administrative litigation (1999-03-23)). URL: http://www.matsne.gov.ge.
В КАС РФ судопроизводство по делам о санкционировании (об обязательном судебном контроле) как вид административного судопроизводства включает целый ряд отдельных (особых) производств, которые характеризуются определенными общими чертами:
Использование института судебного санкционирования в административном судопроизводстве свидетельствует о неуклонном движении России к правовому государству. Всестороннее теоретическое осмысление этого института является одной из важных и актуальных задач современной административно-правовой науки.
Литература
15. Enteiche Rosales N. judicial previa e supuesta de la administrativa: nuevos elementos del debido proceso en la jurisprudencia del tribunal constitucional // Revista Ius et Praxis, 18, N 1, 2012.
Порядок и учет санкционирования расходов
В 2016 году Министерство финансов внесло ряд изменений в собственные распоряжения относительно применения Единого плана счетов бухучета, используемого в бюджетных организациях РФ. Некоторые новшества коснулись учета денежных и авансовых обязательств по санкционированным расходам.
Рассмотрим понятие санкционирования расходов, порядок его проведения, особенности учета по нормативным требованиям, установленным последними принятыми актами Минфина РФ.
Что такое санкционирование
Санкционирование – это утверждение расходных статей бюджетных структур государством как высшей инстанцией. В эту процедуру входят:
К СВЕДЕНИЮ! Санкционирование необходимо для того, чтобы организация не брала на себя обязательств, не обеспеченных государственным финансированием, а также не рассчитывала на это финансирование по непрофильным обязательствам.
Принимаемые, отложенные и авансовые обязательства
Принимаемые обязательства – это необходимость предоставить средства из госбюджета определенному физическому или юридическому лицу на каком-либо законном основании, например, заработная плата преподавателя в государственной школе или вузе, деньги, выделенные победителю тендера госзакупок, отчисления в бюджет и т.п.
Они возникают в момент, когда:
Отложенные обязательства – те необходимые платежи, величина которых на момент принятия не может быть установлена точно, либо не известно точное время их исполнения. Такие обязательства могут приниматься, если для их оплаты в бюджетном учреждении существует специальный резерв.
Авансовые обязательства – обязанность бюджетной структуры выплатить организации или физлицу средства из бюджета предварительно, до того как будут выполнены требования заключенного с ними гражданско-правового договора.
Порядок санкционирования
Основные этапы процесса санкционирования прописываются государственными нормативными актами, в частности, Бюджетным Кодексом РФ, отраслевыми нормами. Для санкционирования нужно последовательно выполнить 4 пункта:
Бюджетная роспись
В этом документе средства из бюджета распределяются по назначениям, определяются их получатели и распорядители. Ст. 217 Бюджетного Кодекса РФ говорит, что составлять ее должен тот орган, который на своем уровне отвечает за формирование проекта бюджета, затем ее утверждает глава соответствующей финансовой структуры:
Средства в ней разбиваются по кварталам. После утверждения сводная смета направляется в казначейство.
Сводную смету составляют на основе росписей, которые делают главные распорядители бюджетных средств отдельно по каждому виду назначений, разбитых по статьям бюджета (существуют определенные коды).
ВНИМАНИЕ! В данную смету могут вноситься исправления, если принято законодательное требование об экономии средств бюджета, суммы по доходным статьям завышены в сопоставлении с принятыми ранее решениями либо главным распорядителем изменены получатели ассигнований.
Особенности использования расходно-доходных смет
Распорядитель бюджетных средств доводит до ведома бюджетной организации все нюансы принятых ассигнований. На основании данного уведомления формируется расходно-доходная смета, в которой необходимо отразить:
Только после утверждения данного документа учреждение может использовать выделенные из бюджета финансовые средства.
Лимиты принимаемых обязательств
Лимиты – основания для предоставления средств по покрытию принятых обязательств, отражающие возможный максимум их принятия. Их устанавливает госказначейство. В банковской системе, в отличие от бюджетного финансирования, такого понятия нет. Основанием для их установления служат данные сводной росписи.
Казначейство предоставляет сведения о лимитах главным распорядителям бюджетных средств, а они – получателям. После утверждения на уровне получателей лимиты учитываются специальным органом казначейства, которым контролируется их исполнение.
Подтверждение обязательств
После того как обстоятельства приняты (заключен договор с учетом установленных лимитов), они должны быть подтверждены. Подтверждение обязательств – проверка совпадения средств сметы и платежных документов по заключенным договорам. Подтверждение происходит перед списанием средств с бюджетных счетов. Проводит проверку орган, уполномоченный на нее госказначейством.
ИТАК, процедура санкционирования призвана исключить возможность выделения бюджетных ассигнований на нецелевое назначение либо не обеспеченных доходной частью бюджета.
Бухгалтерский учет операций по санкционированию
Осуществляется на основании «первички», принятой в финансовых требованиях соответствующей бюджетной отрасли. П. 239, 241 и 251 Инструкции по применению Единого плана счетов требует, чтобы в учете отражались операции по операциям санкционирования расходов с использованием следующих счетов:
При этом делаются такие бухгалтерские проводки:
Если деятельность бюджетной организации направлена на получение дохода, проводки будут выглядеть так:
Судебное санкционирование как форма реализации правосудия в уголовном судопроизводстве России. Монография.2013.
Адильшаев, Э.А. Судебное санкционирование как форма реализации правосудия в уголовном судопроизводстве России: монография / Э. А. Адильшаев, И. В. Жеребятьев, А. А. Шамардин. – ООО ИПК «Университет», 2013. – 277 с.
Монография посвящена комплексному рассмотрению общей комплексной теоретической концепции судебного санкционирования как органичной части и особой формы правосудия по уголовным делам. Данная работа рассчитана на студентов, аспирантов, магистрантов, пре- подавателей, а также на практических работников – прокуроров, следо- вателей, судей и всех интересующихся проблемами науки уголовного процесса.
Печатается по решению Редакционно-издательского совета Оренбургского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
А30 ISBN 978-5-4417-0314-7 УДК 343.13 ББК 67.410.213
© Адильшаев Э. А., 2013 © Жеребятьев И. В., 2013 © Шамардин А. А., 2013
Содержание
Введение………………………………………………………………… 4
Глава 1. Основные характеристики судебного санкционирования в уголовном судопроизводстве…………………………………………. 11
§1.1. Судебное санкционирование: понятие, сущность, цели……….. 11
§1.2. Объект, предмет и пределы судебного санкционирования……. 36
§1.3. Классификация судебного санкционирования. Подсудность вопросов судебного санкционирования………………………………. 66
§1.4. Становление, развитие и совершенствование полномочий суда по санкционированию отдельных следственных (иных процессуальных) действий и мер процессуального принуждения…………………. 95
Глава 2. Место судебного санкционирования в системе уголовно- процессуальных производств………………………………………….. 133
§2.1. Соотношение и взаимосвязь правосудия, судебного контроля и судебного санкционирования в уголовном судопроизводстве………. 133
§2.2. Судебное санкционирование – особая форма уголовно- процессуального производства…………………………………………… 165
§2.3. Реализация принципов уголовного судопроизводства при судебном санкционировании…………………………………………… 178
§2.4. Лица, участвующие в процессе судебного санкционирования… 230
Заключение……………………………………………………………. 274