В чем состояли недостатки 100 ного перехода на программный бюджет
Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политике России 1
«Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», 2014, N 11
Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». 2014. N 14 (590).
Среднесрочное бюджетирование обладает и явным потенциальным экономическим эффектом вследствие того, что наличие подобной (хорошо управляемой) схемы способно повысить не только эффективность распределения ресурсов, но и рентабельность предоставления населению государственных услуг [7]. Кроме того, расширение горизонта планирования делает и сам бюджет более предсказуемым и устойчивым.
Основными побудительными мотивами для перехода на программный формат бюджета в большинстве стран стало ухудшение экономической ситуации и желание улучшить качество государственных услуг [12]. Снижение бюджетных доходов, рост дефицита и государственного долга приводят к тому, что правительства разных стран вследствие существенного сокращения финансовых ресурсов вынуждены более тщательно оценивать результаты произведенных бюджетных расходов. Наиболее перспективным инструментом для решения этих задач является именно программный бюджет. И Россия не стала здесь исключением.
Общепризнано, что использование программного инструментария существенно повышает эффективность бюджетного процесса, т.е. эта задача вполне достижима. Однако при этом необходимо учитывать то важное обстоятельство, что эффективность бюджетного процесса не означает эффективности бюджетных расходов. Хотя традиционно считается, что программный бюджет позволяет решить ряд важных социально-экономических проблем, которые невозможно реализовать при применении других форматов бюджета.
Опыт ряда развитых стран показал, что переход на программный формат бюджета дает ощутимый положительный результат. Кроме того, он помогает справиться с другими (не менее важными) проблемами: повышает прозрачность бюджета и делает его доступным для широкой общественности, поскольку именно такой формат облегчает сравнение затраченных бюджетных ресурсов с достигнутыми результатами [8].
При этом следует отметить, что переход к программному бюджетированию является сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения, несмотря на то что процесс идет более пяти, а иногда и десяти лет. Однако использование программного формата бюджета не означает, что автоматически будут решен комплекс имеющихся проблем в сфере государственных финансов:
«Болевые» точки программного бюджетирования. Первым важным моментом, на который следует обратить внимание, является то, что программное бюджетирование изменяет не только способ представления расходной части бюджета, но и поведение всех участников бюджетного процесса [14]. В частности, одним из важнейших требований является необходимость усиления автономии и повышения ответственности министерств и ведомств. Новая бюджетная «архитектура» предполагает построение своеобразной цепочки ответственности, когда на всех уровнях (от локального до национального) должны быть определены конкретные лица, которые будут отвечать за результаты каждой реализуемой бюджетной программы [6]. Также необходимо четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями (соисполнителями) программ и подпрограмм в процессе их разработки и реализации. Особенно если эти программы носят межведомственный характер.
а) социально-экономический эффект;
в) эффективность (результативность) управления (табл. 1).
Основные проблемы перехода субъектов РФ на программный бюджет и пути их решения
Переход на программный бюджет и программно-целевое управление в Российской Федерации был связан с принятием Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р. Начиная с 2010 г. программный бюджет является одним из основных направлений федеральной бюджетной политики.
Анализ содержания и принципов программного бюджетирования позволяет выделить ряд его преимуществ по сравнению с общепринятой методологией организации процесса формирования и исполнения бюджета.
1. Увязка бюджетного планирования со стратегическим планированием реализации государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества с обеспечением комплексного подхода и прозрачности расходования бюджетных средств.
При традиционном подходе бюджетного планирования бюджетные ассигнования предусматриваются ведомствам согласно бюджетной классификации, вследствие чего далеко не всегда представляется возможным отследить, на реализацию каких конкретных мероприятий были направлены бюджетные ассигнования. В программном бюджете бюджетные ассигнования распределяются по программам и их подпрограммам, в составе которых отражены конкретные мероприятия и цели, что обеспечивает прозрачность расходования бюджетных средств, направленных на достижение конкретных результатов.
2. Перераспределение ответственности как между органами государственной власти, так и между публичными образованиями, в результате чего нивелируется проблема размывания ответственности.
По каждой программе определяется ответственный исполнитель и соисполнитель. Участники программы должны формировать план деятельности в виде комплекса мероприятий с указанием запланированных конечных результатов. Таким образом, устанавливается ответственный за достижение конечных результатов по каждому мероприятию.
3. Охват государственными программами всех видов ресурсного обеспечения.
В отличие от существующей практики бюджетного планирования при программном бюджете помимо бюджетных ассигнований могут предусматриваться регулятивные (правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные) и финансовые виды (налоговые, таможенные, имущественные, кредитные, долговые и валютные) ресурсного обеспечения. Таким образом, программным бюджетом охватываются все виды деятельности участников программы, чем обеспечивается повышение эффективности их деятельности.
В настоящее время программный бюджет в разных формах и с разным темпом внедряется в практику финансирования в ряде регионов России. По мнению федерального Минфина, наибольших успехов по реализации механизмов программного бюджетирования добились Республика Саха (Якутия), Республика Коми, г. Москва, Брянская, Сахалинская и Вологодская области.
Так, Республика Саха (Якутия) и г. Москва избрали вариант одномоментного перехода к программной структуре расходов с утверждением всего набора государственных (региональных) программ. Данный подход является наиболее сложным с точки зрения объема управленческих усилий, необходимых для его реализации, однако позволяет решать проблемы социально-экономического развития комплексно, учитывая весь объем полномочий и мероприятий.
Республика Коми выбрала путь постепенного перехода на программный бюджет. Здесь разработана вся необходимая нормативно-правовая и методологическая база, идет процесс разработки и утверждения государственных программ. Преимуществом данного подхода являются возможности апробации отдельных управленческих процессов и инструментов и глубокая проработка программных документов, однако имеется и существенный недостаток: органы власти вынуждены существовать в двух параллельных системах планирования, что существенно увеличивает объем работы и усложняет систему взаимодействия.
Проблемы перехода к программному бюджетированию
Практика перехода к программному бюджетированию в различных регионах выявила ряд системных проблем, затрудняющих организацию процесса разработки программ и утверждения бюджета в программном представлении. Указанные проблемы носят как объективный, связанный с проблемами правового и методологического обеспечения, так и субъективный, связанный с управленческими стереотипами в конкретных регионах, характер. При этом применительно к регионам прослеживается деление проблем на внешние (зависящие от органов власти Российской Федерации) и внутренние (зависящие непосредственно от регионов). Основными из них являются:
Задачи регионов
Вместе с тем наличие проблем федерального уровня не должно стать препятствием для внедрения инструментов программно-целевого управления на уровне субъектов РФ. В настоящее время регионам следует сконцентрироваться на решении проблем, объективно зависящих от их усилий и находящихся в рамках региональных полномочий. Ключевыми решениями, которые необходимо принять органам власти субъектов РФ в целях внедрения программного бюджетирования, являются следующие:
В свою очередь наша компания, имеющая значительный опыт комплексной поддержки перехода региона (муниципального образования) к программным принципам формирования бюджета, готова предложить помощь в решении вышеперечисленных задач как в части методологического обеспечения перехода к программному бюджету, так и в части автоматизации данного процесса.
Основные проблемы перехода субъектов РФ на программный бюджет и пути их решения
Анализ содержания и принципов программного бюджетирования позволяет выделить ряд его преимуществ по сравнению с общепринятой методологией организации процесса формирования и исполнения бюджета.
1 Увязка бюджетного планирования со стратегическим планированием реализации государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества с обеспечением комплексного подхода и прозрачности расходования бюджетных средств.
При традиционном подходе бюджетного планирования бюджетные ассигнования предусматриваются ведомствам согласно бюджетной классификации, вследствие чего далеко не всегда представляется возможным отследить, на реализацию каких конкретных мероприятий были направлены бюджетные ассигнования. В программном бюджете бюджетные ассигнования распределяются по программам и их подпрограммам, в составе которых отражены конкретные мероприятия и цели, что обеспечивает прозрачность расходования бюджетных средств, направленных на достижение конкретных результатов.
2 Перераспределение ответственности как между органами государственной власти, так и между публичными образованиями, в результате чего нивелируется проблема размывания ответственности.
По каждой программе определяется ответственный исполнитель и соисполнитель. Участники программы должны формировать план деятельности в виде комплекса мероприятий с указанием запланированных конечных результатов. Таким образом, устанавливается ответственный за достижение конечных результатов по каждому мероприятию.
3 Охват государственными программами всех видов ресурсного обеспечения.
В отличие от существующей практики бюджетного планирования при программном бюджете помимо бюджетных ассигнований могут предусматриваться регулятивные (правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные) и финансовые виды (налоговые, таможенные, имущественные, кредитные, долговые и валютные) ресурсного обеспечения. Таким образом, программным бюджетом охватываются все виды деятельности участников программы, чем обеспечивается повышение эффективности их деятельности.
В настоящее время программный бюджет в разных формах и с разным темпом внедряется в практику финансирования в ряде регионов России. По мнению федерального Минфина, наибольших успехов по реализации механизмов программного бюджетирования добились Республика Саха (Якутия), Республика Коми, г. Москва, Брянская, Сахалинская и Вологодская области.
Так, Республика Саха (Якутия) и г. Москва избрали вариант одномоментного перехода к программной структуре расходов с утверждением всего набора государственных (региональных) программ. Данный подход является наиболее сложным с точки зрения объема управленческих усилий, необходимых для его реализации, однако позволяет решать проблемы социально-экономического развития комплексно, учитывая весь объем полномочий и мероприятий.
Республика Коми выбрала путь постепенного перехода на программный бюджет. Здесь разработана вся необходимая нормативно-правовая и методологическая база, идет процесс разработки и утверждения государственных программ. Преимуществом данного подхода являются возможности апробации отдельных управленческих процессов и инструментов и глубокая проработка программных документов, однако имеется и существенный недостаток: органы власти вынуждены существовать в двух параллельных системах планирования, что существенно увеличивает объем работы и усложняет систему взаимодействия.
Проблемы перехода к программному бюджетированию
Практика перехода к программному бюджетированию в различных регионах выявила ряд системных проблем, затрудняющих организацию процесса разработки программ и утверждения бюджета в программном представлении. Указанные проблемы носят как объективный, связанный с проблемами правового и методологического обеспечения, так и субъективный, связанный с управленческими стереотипами в конкретных регионах, характер. При этом применительно к регионам прослеживается деление проблем на внешние (зависящие от органов власти Российской Федерации) и внутренние (зависящие непосредственно от регионов). Основными из них являются:
В настоящее время федеральными органами власти предпринимаются шаги по активизации работы, связанной с правовым, методическим и организационным обеспечением перехода на программный бюджет. Бюджетным посланием Президента РФ на годы предполагается полный переход федерального бюджета на программный принцип формирования с 2014 года. Все необходимые механизмы для этого перехода должны быть сформированы в 2012 и 2013 годах. В частности, в 2012 году планируется завершить работу по внесению изменений в Бюджетный кодекс, утвердить девять федеральных государственных программ, а в 2013 году утвердить программную классификацию и все государственные программы, предусмотренные федеральным перечнем.
Задачи регионов
Вместе с тем наличие проблем федерального уровня не должно стать препятствием для внедрения инструментов программно-целевого управления на уровне субъектов РФ. В настоящее время регионам следует сконцентрироваться на решении проблем, объективно зависящих от их усилий и находящихся в рамках региональных полномочий. Ключевыми решениями, которые необходимо принять органам власти субъектов РФ в целях внедрения программного бюджетирования, являются следующие:
В свою очередь наша компания, имеющая значительный опыт комплексной поддержки перехода региона (муниципального образования) к программным принципам формирования бюджета, готова предложить помощь в решении вышеперечисленных задач как в части методологического обеспечения перехода к программному бюджету, так и в части автоматизации данного процесса.
Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы
Федеральные целевые программы
Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».
Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.
Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.
Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.
Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).
Ведомственные целевые программы
Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:
Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.
Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.
Государственные программы и переход к программному бюджету
В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.
Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).
Федеральная целевая программа
Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики
Итак, в отличие от ФЦП государственная программа — это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) см. в табл 2.
Федеральная целевая программа
Паспорт государственной программы
Паспорт целевой программы
Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы
Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа
Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения
Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы
Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение
Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей
Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере
Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов
Мероприятия целевой программы
Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов
Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм
Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)
Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы
Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы
Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы
Методика оценки эффективности государственной программы
Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы
Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.
Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:
Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.